11 февраля президент Токаев подписал указ о назначении на 15 марта республиканского референдума по вопросу принятия новой Конституции страны. Мотивом реформы стала инициатива главы государства о создании однопалатного Парламента. Идея была высказана в очередном Послании «с целью комплексной перезагрузки политической системы и оказания положительного воздействия на дальнейший ход социально-экономического развития Казахстана в эпоху искусственного интеллекта», но очень быстро обернулась лавинообразным увеличением предложений поправок к Основному закону. Их количество в какой-то момент превратило «коррекцию» в обстоятельное обновление. Главный эксперт-консультант Казахстанского международного бюро по правам человека (КМБПЧ) Евгений ЖОВТИС отвечает на очередной блок вопросов обозревателя «НГ».

Избирательные участки в Костанае уже обозначены / Фото автора

 Порядок вместо права?

- Евгений Александрович, в начале анализа проекта Конституции от КМБПЧ упоминается, что в исправленном варианте 2026 года фигурирует понятие «закон и порядок» вместо «соблюдения прав и свобод граждан». Чем, на ваш взгляд, вызвана замена, что она реально означает, и как в целом проект меняет подход к этому вопросу?

- Права и свободы человека в проекте 2026 года никуда не делись. Но в редакции 1995 года в преамбуле еще были идеалы свободы и равенства. В последнем варианте они пропали из преамбулы, зато появился вот этот «Закон и Порядок» с больших букв. Авторы решили, что если писать слова с большой буквы, они приобретут большую значимость и будут весомее. Но что такое «закон и порядок»? Это, знаете, все равно, что написать, что мы за все хорошее против всего плохого. Да, конечно, мы хотим, чтобы все жили по закону. В международном праве это называется верховенство права, Rule of Law, если говорить по-английски. То есть эта концепция достаточно известна. И она шире, чем просто закон. Есть международно принятое понятие public order, общественный порядок.

В нашем же проекте-2026 это прописано в виде «закона и порядка», который, как мне представляется, больше похож на идеологему, нежели на руководство к действию в практическом смысле. Что мы имеем в виду под словом «закон»? Что оно означает? Ведь, помимо законности, есть еще такое очень важное слово, как «справедливость»! То есть законность - вещь хорошая, но надо, чтобы закон обеспечивал еще и справедливость. Потому что, если он ее обеспечивать не будет, возникнут серьезные проблемы с самим законом.

Я довольно часто использую напоминание, что в период сталинских репрессий сажали по закону. И казнили людей или они отбывали длительные сроки тоже ведь по закону. Спустя десятилетия признали, что закон этот был «неправильный».

И тогда возникает вопрос: а о чем мы вообще говорим, что подразумеваем под словом «закон»?

Евгений Жовтис: «Законность - вещь хорошая, но надо, чтобы закон обеспечивал еще и справедливость» / Фото wikipedia.org

- Вообще-то это правовой акт, принятый легитимной властью. Некий документ, который издал наделенный полномочиями парламент…

- Но этого недостаточно! Международное право, международная практика, все развиваясь и развиваясь, пришла к четкой максиме: закон - это не просто то, что издал парламент, а то, на чем зиждутся права и свободы человека. И построен он так, что главная его задача - обеспечивать эти права и свободы. В том числе и право на жизнь, и право на свободу от пыток, и право на ненасилие и прочее, и прочее. Это не просто клич, что все равны и закон верховенствует, нет. Нужно четко понимать: а) что в нем написано, и б) как это будет применяться. Такая же ситуация и с порядком.

- А у нас в юридических документах и формулировках вообще присутствует понятие порядка? Это юридическое слово?

- Да, это юридическая формулировка. У нас она используется в различных формах и словосочетаниях. Я уже называл - public order. Это система правил, по которым функционирует общество. Поскольку я правозащитник и юрист в области прав человека, то всегда стараюсь приводить международные стандарты. Так вот, есть такой документ «Сиракузские принципы», их приняли еще в 1984 году. Это экспертное толкование положений Международного пакта о гражданских и политических правах, которое определяет, когда именно государства могут законно ограничивать  права человека. Они в лаконичной и четкой форме излагают критерии такой допустимости. Итак, права и свободы, которые записаны в Международном пакте - свобода слова, передвижения, религии, объединения, мирных собраний и т. д. - могут быть ограничены. Но лишь при определенных условиях и критериях.

Поэтому, отвечая на ваш первый вопрос о смене понятий, подведу итог: мне бы очень хотелось, чтобы в проекте Конституции было специально подчеркнуто, что права и свободы, и вообще свобода и справедливость - это основа всего и вся. А «закон и порядок», как идеологемы, направлены на то, чтобы это обеспечить. Тогда это будет понятно. Пока в проекте Конституции это больше выглядит, как какой-то призыв без четкого содержания.

- Вы упомянули о международных документах и принципах. Отсюда следующий вопрос: не наблюдаете ли вы в проекте Конституции 2026 года какого-либо намека или прямого провозглашения отхода от приоритета международного права над казахстанскими законами?

- Да, мы отметили в анализе КМБПЧ, что, к сожалению, из проекта Конституции ушел приоритет ратифицированных международных договоров над национальным правом. Это серьезный шаг назад. Хотя на самом деле это больше декларативно и неокончательно, потому что… этого просто так не выйдет. Существует иерархия права.

Поясню: есть так называемая Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года. Казахстан ее ратифицировал. Конвенция устанавливает правила взаимоотношений национального и международного права, и в ней прямо говорится в статье 26: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться», а следующая статья добавляет: «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

То есть в данном случае миру не так принципиально то, что мы там у себя напишем в законе, или даже в Конституции. Потому что Конституция - это документ национального внутреннего права. А что есть участие Казахстана в международных организациях и договорах? То, что мы делимся суверенитетом. Это сознательное небольшое ограничение собственного суверенитета для общего блага. Для наших взаимоотношений на международном уровне в области экономического развития, обеспечения безопасности и т. д. И раз уж мы поделились суверенитетом а) добровольно, б) взвесив все плюсы и минусы, то мы юридически присоединяемся к международному договору. Он проходит у нас ратификацию, а это есть принятие закона парламентом с тщательной проверкой соответствия нашему национальному законодательству (иногда с его корректировкой), признание этого договора на нашей территории и следование обязательствам по этому договору. И коль уж мы это сделали (никто не неволил!), то предполагается, в соответствии с той же Венской конвенцией, что мы его добросовестно выполняем.

Но если мы начинаем пятиться, говоря «да нет, мы его как бы вроде ратифицировали, но наше-то право выше…» - это уже никому не важно. Наша Конституция по отношению к тому, что мы одобрили и с чем мы согласились - это право второго уровня. «Позвольте, уважаемые, - скажут нам, - что значит «не будете выполнять?» То есть для всех стран и международных организаций у вас фига в кармане?» Извините за мой сленг…

Я писал в комментарии к этому новому положению в проекте Конституции, что это очень плохо отражается на имидже страны, поскольку означает, что такая страна - ненадежный партнер. В том числе и в экономическом сотрудничестве, и в инвестиционной привлекательности, и в обеспечении безопасности. А на международном уровне вопросы выполнения обязательств решают не судебные или иные органы внутри страны, а наднациональные, вроде Международного суда ООН или Международного арбитража в Стокгольме и т. д. А там никто не будет спрашивать, что у вас в Конституции или в законах. Итак, эта норма в проекте - больше политический шаг для внутреннего пользования, а для внешнего мира, как мне кажется, - скверный сигнал, который, впрочем, реально мало что изменит.

Национальный вопрос и русский язык

- Есть еще такие термины, принятые в международной юридической терминологии - «национальное меньшинство» и «права национальных меньшинств». Насколько я знаю, в проекте Конституции 2026 года они не встречаются, да и в предыдущих вариантах Основного закона их не было. Но в вашем анализе фигурирует сожаление по этому поводу. С чем это связано?

- Знаете, да, и это очень удивительная ситуация. И я думаю, что это тоже делалось и делается в определенном смысле сознательно с политической точки зрения. Я прекрасно понимаю, почему этот термин не применялся в Конституции 1993 года. Имелись основания, потому что, как мы помним, в начале 90-х годов казахская нация была в Казахстане в меньшинстве, можно проверить по официальной статистике. И было не очень резонно в этой ситуации говорить о каких-то других меньшинствах. Помимо славян, проживало же очень большое количество разных этнических диаспор, которые представляли собой классические национальные меньшинства, хотя этот термин не применяли - ни в Конституции 1993-го, ни 1995-го, ни в нынешнем варианте. Но с этого времени много воды утекло. Мы знаем, что сейчас доля государствообразующей нации превышает 70%. Могу только предполагать, что в Казахстане не хотят особо привлекать внимание к этому вопросу. Возможно, потому что в законодательстве у нас используется термин «этнос», «этническая диаспора», хотя это не совсем то.

О приближении референдума говорят и билборды на улицах / Фото автора

- А для чего вообще этот термин существует в международном праве? Дает какие-то преимущества или привилегии этим самым меньшинствам?

- «Национальные меньшинства», они же national minorities - широко принятый в международном праве термин. И он не просто принят - в ООН существуют специальные процедуры, например, Специальный докладчик ООН по вопросам меньшинств. Есть Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, есть другие документы ООН. Мы на это не обращаем внимания, а я обращу: в течение нескольких лет пост - а есть такой специальный пост в ОБСЕ, называется он Верховный комиссар по делам национальных меньшинств - занимал наш бывший министр иностранных дел Кайрат Абдрахманов. То есть он был Верховным комиссаром по делам тех меньшинств, которые у нас в законодательстве не присутствуют! Хотя это одна из всех наиболее продвинутых, очень известных должностей. И ведь существует огромное количество разных документов Совета Европы, Европейского Союза по вопросам участия национальных меньшинств в жизни общества и так далее. То есть это очень развитая теория, которая у нас никак не представлена.

- И это, скажете, также политически осознанный выбор в Конституции Казахстана?

- Я говорил и говорю об этом осторожно, понимая чувствительность этой темы. Но думаю, что в течение всех лет независимости мы все-таки в большей степени строим этноориентированное государство, а не общегражданское. То есть у нас, начиная с Конституции, прописывается особая роль государствообразующего этноса. Причем тут еще существует смысловая путаница, потому что иногда говорят, что речь идет о «коренном народе». Это некорректное употребление, так как в международном праве «коренной народ» - это вроде народов Крайнего Севера России или индейцев в США, но не самый крупный государствообразующий этнос. С моей точки зрения, несмотря на то что в Конституции достаточно четко гарантированы запреты любой дискриминации, все равно, если говорить с тенденций развития международного права, отсутствие закрепления прав национальных меньшинств снижает эти гарантии. И печально, что в новом проекте Конституции этого термина не появилось.

- По поводу статуса русского языка: у нас в предыдущей редакции Конституции говорилось, что он употребляется в госорганах «наравне» с государственным языком, а в нынешней редакции стало «наряду». Меняет ли это что-либо, или это просто маловажная переформулировка?

- Когда мы говорим о языковой проблеме, то в ней есть несколько нюансов практического, теоретического, а также и юридического характера.

В разных государствах языковые проблемы решаются по разным моделям. Есть страны, где мы имеем дело с так называемой практикой нескольких государственных языков. Классический пример - Швейцария. Сейчас в США к английскому в сильной степени добавляется испанский. То есть существуют страны, где объективно есть языки, носящие одинаковый государственный статус. Это такое, знаете, определение «государственности» языка в силу того, что большая часть населения на нем говорит. Иногда это прямо связано с этничностью, а иногда - нет. Вторая модель - это когда один язык является основным государственным, а другой именуется официальным. Не «официально применяется», а именно «является официальным». Это статус, который закрепляет применение языка, не устанавливая для него государственного положения. То есть он обеспечен всеми необходимыми гарантиями применения, но - не государственный.

Когда эти формулировки рассматривались, а я это помню, в конце 1991 года, языковая ситуация в Казахстане была, как известно, совершенно иной. В советский период, да и до него, в Казахстане шла русификация и, соответственно, русский язык объективно играл роль доминирующего. И когда писали Конституцию 93-го года, а потом Конституцию 95-го, главная задача стояла - возродить казахский язык и поднять его на уровень действительно государственного в Республике Казахстан. И тогда политически главенствовала линия, что с русским языком ничего не произойдет - он и так везде распространен, везде применяется. Нужно было приложить серьезные усилия для того, чтобы восстановить роль культурного феномена под названием «язык этноса, который является государствообразующим».

Это соображение довлело над обеими предыдущими Конституциями. И, как я понимаю, в той же степени продолжает довлеть и над нынешним проектом, потому что при всех усилиях казахский язык не вышел на уровень, где он бы встал вровень с русским. По крайней мере, пока, хотя огромные усилия для этого предпринимаются, особенно в государственной сфере, где его позиции укрепляются. Русский же по факту является общеприменяемым, все его используют, однако никакого специального статуса ему не придается. Но тем не менее его роль подчеркивалась использованием формулировки «наравне». Это предполагало, что в государственных учреждениях и институтах и тот, и другой языки применяются одинаково.

Но ведь один все же - государственный, а другой - нет, следовательно, «наравне» - это не совсем правильно. Поэтому решение уточнить в проекте Конституции 2026 года, что это не «наравне», а «наряду», считаю корректным. Ведь все равно «наряду» значит «и тот, и другой». То есть вы, контактируя с государством на русском языке, имеете полное право получать на этом же языке ответы, и никакой дискриминации тут быть не может. Государство и далее будет утверждать казахский язык в качестве государственного, не сокращая применение русского языка через любые осторожные формулировки. Юридически для меня замена «наравне» на «наряду» ничего не меняет.

Правило Миранды

Инфографика Ксении РЕБИК

- Вы упомянули в анализе КМБПЧ «правило Миранды». В Казахстане по законодательству, действующему с 2015 года, и предложенным в 2026 году поправкам в Конституцию, правоохранители обязаны его применять. Это прогресс?

- Обрисую ситуацию точнее. «Правило Миранды» довольно нелегко входило в наш уголовный процесс. Как известно, это юридическое требование, которое обязывает полицейских разъяснять человеку при задержании его конституционные права (хранить молчание, право на звонок, не оговаривать себя, право на адвоката и предупреждение о том, что сказанное может быть использовано против него в суде). Без этого предупреждения показания, полученные при допросе, часто признаются недействительными. Это гарантии в отношении личной неприкосновенности, связанные с уголовным преследованием. Сейчас они в уголовно-процессуальном кодексе, в подзаконных актах и различных инструкциях, по существу, закреплены. И более того, у нас сейчас в Уголовно-процессуальном кодексе в общей части (там, где понятийный аппарат), речь идет даже не просто о «задержании», а о «фактическом задержании». Фактическое задержание означает не то, когда вас доставили в полицейский участок, когда составили протокол и т. д., а с момента, когда вы уже не можете действовать по своему усмотрению, выбору и воле. С этого момента вы имеете полные права на все эти гарантии. Но кто ж о таких подробностях напишет в Конституции? В ней просто закреплено право на личную неприкосновенность. К этому праву относится и то, что вы должны быть в определенные разумные сроки доставлены к судье, который примет решение о вашем задержании - 48 часов, 72 часа. В проекте Конституции всего лишь зафиксировано, что эти сроки определяются законом. Это хорошо, это нормально.

Свобода совести и религия

- Обобщая, спрошу: какую главную цель ставило КМБПЧ своим анализом проекта «Конституции 3.0»? На что вы обращали внимание прежде всего?

- В целом наш анализ был связан с так называемым правозащитным аспектом. Нас интересовало то, как гарантированы, как обеспечены права и свободы. А обращаю я свое внимание на то, что - это начинается где-то с преамбулы, где-то с текста раздела прав и свобод - права и свободы человека должны определять содержание законодательства и правоприменения. Это права каждого человека (за редким исключением в отношении различия между правами граждан и неграждан) и выскажу крамольную мысль: они первичны по отношению к интересам государства и даже общества. И они принадлежат конкретно вам, мне и каждому, кто это сейчас читает.

- Но как эта теория выражается в практическом несоответствии правозащитным идеалам?

- Мой пример: я, когда выступаю с критикой действующего законодательства в сфере религиозных объединений, то пытаюсь донести такую мысль. Вот вы открываете 18-ю статью Международного пакта о гражданских и политических правах, и видите там в начале слово «каждый». «Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии». То есть это право не коллективное, оно индивидуальное. Оно, да, реализуется коллективно, но это право принадлежит каждому. У него нет количественных параметров. Поэтому, когда мы говорим, что для того, чтобы зарегистрировать местное религиозное объединение, должно быть не менее 50 его членов, это не соответствует Международному пакту.

И проект новой Конституции никак этот подход не меняет. Он даже не признает право на свободу религии, к сожалению. Он говорит о том, что религия отделена от государства, и он использует ту же формулировку, которая была в действующей Конституции: «Каждый имеет право на свободу совести». Но дело в том, что совесть - это не родовое понятие по отношению к религии. Религия в совесть не входит. Свобода совести - это forum internum, внутренние убеждения, а forum externum - внешние проявления свободы религии или убеждений, то есть выражение своих религиозных взглядов, распространение вероучения, собрания верующих и т. д. В проекте Основного закона получилось, что государство гарантирует forum internum, но не forum externum, и поэтому мы в нашем анализе рекомендовали все-таки дополнить. Этого не сделали в последнем проекте. И, с нашей точки зрения, это упущение.

- По-вашему выходит, что казахстанское религиозное законодательство - дискриминационное? Плюс это и дальше будет поддерживаться Конституцией?

- Да. Смотрите сами: чтобы зарегистрировать какую-то религиозную организацию, нужно пройти положительную религиозную экспертизу. Распространять материалы религиозного содержания невозможно, если вы не имеете положительного заключения такой экспертизы. Но что интересно - а ведь цензура у нас запрещена! А почему она у нас распространяется только на религиозную литературу? Я задавался вопросом: а что, вся другая литература, она априори не несет потенциальной угрозы? Ну вот порнография же - не религиозная литература? Или чем религиозная литература принципиально отличается от философской? Почему там не надо экспертизы, а здесь нужно? То есть здесь подход власти, мягко говоря, нелогичен, хотя и понятен - он всегда оправдывается угрозой радикализма.

И к сожалению, в проекте новой редакции Конституции эта проблема также не нашла разрешения. Религия - один из важнейших культурных феноменов социума. Она несет позитивный заряд, но может использоваться как обоснование человеконенавистнических взглядов и радикальных политических практик. Но такую же угрозу могут представлять и нерелигиозные взгляды и практики. С любыми угрозами надо бороться, но не путем стигматизации религии.