КАК ВЫБРАТЬ ИЗ ДВУХ ЗОЛ

Власть должна принадлежать народу – это уже не лозунг периода Октябрьской революции. Это прагматичное правило: эффективность действий власти напрямую зависит от того, насколько близка она населению. И наоборот – чем дальше власть от места реализации своих решений, тем меньше от неё толка. Справедливость этой формулы органы местного самоуправления (МСУ) в развитых странах уже доказали. А теперь и наш Парламент принял в обсуждение сразу два законопроекта об МСУ – правительственный и разработанный депутатом Мажилиса Сериком Абдрахмановым. Плюсы и минусы этих проектов обсуждали на прошлой неделе в Алматы – на международной конференции «Закон о местном самоуправлении в РК: каким ему быть?», организованной Центром анализа общественных проблем. В её работе принял участие и корреспондент «НГ».

Власть или не власть?

Вот как сформулировал взаимоотношения между центральным правительством и органами МСУ специально приглашённый на конференцию эксперт из Польши, доктор Марцин СВЕНЦИЦКИЙ, бывший мэр Варшавы:

– МСУ – это часть государственной власти, которая имеет право решать, как распоряжаться своей долей госдоходов. А центральное правительство – это дополнительная власть, поддерживающая организации населения, чтобы помочь людям воплотить местное самоуправление. Государство не должно вмешиваться в те вопросы, которые могут быть решены на местном уровне.

Но превратить правительство страны в некий вспомогательный придаток власти одним махом невозможно, да и опасно – мало ли какие цветы анархии могут вырасти в образовавшемся вакууме. Поэтому обязательные условия такого перехода – выборы органов МСУ и наделение их бюджетом, достаточным для выполнения полномочий, приобретённых после передачи власти. В Польше, стране с населением 38,5 млн. человек, было образовано 2500 муниципалитетов (от сёл с населением 3000 человек – до Варшавы, где проживает 1,6 млн. человек), 315 округов и 16 воеводств. И в каждом из этих уровней местного самоуправления появилась избранная народом власть. В Казахстане, где населения в 2,5 раза меньше, на такие эксперименты пока не решаются. Депутат Мажилиса Серик АБДРАХМАНОВ предложил в своём проекте выбирать МСУ только на уровне сельских округов и городов областного значения.

– Здесь не будет акимов, будет только местное самоуправление. И всё, что делает сейчас аким, переходит в компетенцию выборного местного органа.

Примечательно, что ещё в прошлом году законопроект Абдрахманова предполагал выборы местного самоуправления вплоть до глав районов и областей. Фактически мажилисмен предлагал наделить нынешние маслихаты финансовой независимостью и организовать выборы районных и областных акимов. Из нынешней редакции законопроекта эти новеллы исчезли, о чём и напомнила депутату организатор конференции, директор Центра анализа общественных проблем Меруерт МАХМУТОВА:

– У вас очень чётко было прописано: маслихат, аким. В этом году вы изъяли из законопроекта все эти пункты и заменили их на термины правительства: кенес, тор-ага. С чем связана такая смена? Как вы думаете, можно ли создать местное самоуправление, не реформируя местную государственную власть?

Серик Абдрахманов не стал скрывать, что изменение его позиции – это политический манёвр:

– Терминология правительства мной использована специально, чтобы не испугать чиновников правительства. Я отошёл от районного и областного уровня, исходя из реалий. Я уверен – если бы я развил самоуправление на уровне района, то обязательно кто-нибудь зашёл бы к Нуреке (Нурсултану Назарбаеву, президенту РК – Т.Г.) и сказал: «Нуреке, смотрите, чем Абдрахманов занимается». И похоронили бы всю идею. Сейчас я просто исхожу из возможностей – хотя бы на уровне сельского округа нам попробовать, что это такое.

Спор о том, как называть местную власть, из области лингвистики быстро перешёл в область политики – ведь когда в городах появятся житекши и тор-ага (главы исполнительных и представительных органов МСУ), то нужно будет куда-то деть нынешних акимов и секретарей маслихатов. Как заявил Серик Абдрахманов, на последнем заседании межведомственной комиссии по обсуждению законопроектов о местном самоуправлении вице-министр юстиции Дулат Кусдавлетов согласился с тем, что на уровне сельских округов и городов областного значения должен быть один руководитель. К сожалению, сам г-н Куставлетов не смог пояснить участникам конференции, какого именно «одного руководителя» он имел в виду, поскольку на этот форум не явился, хоть и был приглашён. Вместо него пришлось отдуваться Ажар АКПАНОВОЙ, начальнику управления департамента законодательства Министерства юстиции:

– Наша Конституция предусматривает параллельное существование местного государственного управления и местного самоуправления. В нашем законопроекте их функции будут строго разделены. Местные госорганы будут осуществлять функции, которые являются исключительно государственными. Допустим, воинский учёт, регистрация актов гражданского состояния, контроль над использованием госбюджета – все эти функции будет решать аким. Земельные отношения также будут в компетенции акима. Пока мы боимся передавать эти функции, потому что мы не знаем, как будут функционировать органы МСУ на местах. Сейчас мы передаём такие чисто хозяйственно-строительные функции – благоустройство, озеленение, захоронение, водопользование.

Остаётся предположить одно из двух – либо в Минюсте могут быть две противоположные точки зрения на один и тот же вопрос, либо мажилисмен с вице-министром друг друга не так поняли. Впрочем, разница в подходах может объясняться проще. Как пояснила г-жа Акпанова, местное самоуправление в правительственном законопроекте – это, в принципе, и не власть вовсе.

– МСУ являются общественным институтом, они не являются органом государственной власти. Они не наделены полномочиями принимать решения, которые должны исполнять все.

То есть, по идее Минюста, в наших сёлах и городах будет создано нечто среднее между НПО и коммунальным предприятием. Из всех нелестных мнений по этому поводу приведу оценку доктора Свенцицкого:

– То, что обсуждается здесь, – это не местная власть. Это добровольные организации, которые обращаются к реальным органам власти, чтобы получать деньги.

Бюджет или не бюджет?

Просить деньги и распоряжаться ими – это две большие разницы. В Европе эту истину усвоили настолько ясно, что д-р Свенцицкий, рассказавший об опыте Польши, оперировал, в сущности, только двумя фразами: «Есть закон, в котором чётко прописано...» или «Есть формула, чёткая формула...» Вот как выглядят 5 принципов формирования бюджетной системы в Польше в комментариях бывшего мэра Варшавы.

1. Польским законодательством чётко установлено – какая доля подоходного и корпоративного налогов, собираемых на территории муниципалитетов, отходит местным властям, а какая идёт в госказну.

– По этим вопросам между местными органами самоуправления и центральным правительством должно быть как можно меньше переговоров, то есть муниципалитеты должны точно знать, на какие доходы они могут рассчитывать.

2. Собранные центральным правительством деньги возвращаются в регионы уже в виде субсидий. И здесь тоже все аспекты учтены в соответствующих законах. Самая крупная субвенция – на образование, её размер определяется чёткой формулой в зависимости от количества учащихся, учителей и классов.

– Муниципалитеты могут подвергнуть сомнению эту формулу, и она несколько раз менялась, но в результате все 2500 муниципалитетов чётко знают, сколько денег они получат на образование. Существует ещё и механизм выравнивания – богатые муниципалитеты платят солидарный налог, который распределяется между бедными муниципалитетами. Эта практика подвергается сомнению, идут большие дебаты, но она есть.

3. Муниципалитеты могут полностью распоряжаться своим имуществом – открывать школы и закрывать школы, отдавать здания в аренду частным компаниям, продавать их, использовать в качестве залогового обеспечения при получении кредитов или в качестве вклада при создании совместных предприятий.

– Безусловно, они должны соблюдать определённые правила при проведении тендеров. Доступ ко всем документам открытый, население может обеспечить полный контроль над этими процессами.

4. Общие ставки налогообложения устанавливаются Парламентом, но муниципалитеты имеют право предоставлять налоговые льготы для того, чтобы привлечь инвесторов или облегчить жизнь бедных категорий населения, или развивать определённые территории. Кроме этого, на местном референдуме можно устанавливать местные налоги.

5. Деньги, поступившие в бюджет муниципалитета, центральное правительство забрать уже не имеет права. Поэтому привычной для Казахстана финансовой болезни «недоосвоение» в Польше просто не может быть.

– Если вы не тратите эти деньги, безусловно, они у вас остаются. Никто у вас их не отбирает, вы их накапливаете и оставляете в бюджете на следующий год.

Конечно, и в Польше есть случаи нерационального и попросту глупого расходования бюджетных денег. Но сказать, что органы МСУ не несут за это никакой ответственности, всё же нельзя. Во-первых, центральное правительство может подать в суд на муниципалитет за ненадлежащее исполнение обязанностей. А во-вторых, и это гораздо убедительнее, следующие выборы такая местная власть обязательно проиграет.

А что же по поводу бюджета говорится в казахстанских законопроектах? Правительство слово «бюджет» не употребляет вообще, есть некий «финансовый план». О налогах как об источниках доходов, пояснила Ажар Акпанова, речь здесь тоже не идёт:

– Доходы МСУ будут формироваться за счёт средств, переданных из госбюджета, поступивших из добровольных взносов, за счёт оказания платных услуг населению и иных источников, то есть благотворительной и спонсорской помощи.

При этом абсолютно непонятно – каким образом при таких источниках доходов планировать затраты на содержание территории? Поскольку добровольные взносы и спонсорская помощь предварительному подсчёту не поддаются, остаётся надеяться на правительство, поведение которого в бюджетных отношениях между центром и органами МСУ пока не регламентировано ни одним законом. Более того, часть средств, переданных из госбюджета, как подтвердила г-жа Акпанова, будут целевыми трансфертами, то есть должны выделяться на сугубо определённые цели и изыматься из местной казны в случае недоосвоения.

– Но вопрос остаётся открытым, – отметила представительница Минюста. – Есть такое мнение, что деньги из госбюджета местные органы МСУ будут расходовать сами. То есть, куда им надо – туда и направляют.

Столь же неопределённо выглядит и порядок передачи государственного имущества в ведение органов МСУ. Этот порядок будет определяться даже не законом, а постановлением правительства, то есть будет установлен без обсуждения в Парламенте. И хотя Ажар Акпанова заверила, что, по её мнению, правительство не будет действовать во вред населению, верится в это с трудом. И, наконец, ещё один нюанс правительственного законопроекта – разрешение органам МСУ заниматься коммерческой деятельностью, если она не противоречит его уставным целям. С первого взгляда – просто замечательная возможность зарабатывать деньги на общее благо. Отметим только, что в Польше муниципалитетам запретили всякую коммерческую деятельность, не связанную с предоставлением коммунальных услуг, а в Чехии вот-вот запретят. Причина – когда власть начинает конкурировать с частным бизнесом, создаются благоприятные условия для коррупции.

В отличие от правительственного, в проекте, представленном Сериком Абдрахмановым, есть статьи о бюджете МСУ, о доходах и расходах, о налогах и сборах. Как отметил депутат Мажилиса, «мы должны подарить на места фискальные настроения, чтобы местной власти было выгодно собирать налоги».

– Вот, допустим, один большой аким бывший, Шалбай Кулмаханов, по его указанию в каждом селе центральную улицу должны были огородить штакетниками. В народе их прозвали ШШ – штакетники Шалбая. Сейчас, я думаю, деньги, которые использовали на эти ШШ, надо отдавать селу – и пусть сельский округ сам распоряжается, куда их направить – залатать что-то в амбулатории, или мостик подправить, или ещё на что-то.

Учтены в проекте и минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые должны быть обеспечены центральным правительством – фактически это та же субсидия на выравнивание бюджетов регионов, принятая в Польше. Однако чёткого ответа на вопрос, на какой доход могут рассчитывать в Казахстане органы МСУ, не даёт и проект Абдрахманова. Что и немудрено – как отмечает сам автор проекта, для введения местного самоуправления в нашей стране необходимо внести поправки в 200 казахстанских законов.

– Я думаю, что финансисты, налоговики – мы все должны сесть за стол переговоров и там обсуждать, торговаться, каким должен быть бюджет МСУ.

И вроде бы ничего страшного в этой колоссальной предстоящей работе нет: ввести МСУ в Казахстане должны были в течение двух лет после принятия Конституции 1995 года, обсуждаем этот вопрос уже 11 лет, и ещё потерпим. Но дело здесь даже не в решении повседневных проблем населения, где эффективность государственной власти оставляет желать лучшего. А в том, что приближается срок голосования за кандидатуру нашей страны на пост председателя ОБСЕ, и лишний козырь в рукаве наших дипломатов в виде закона об МСУ здесь явно не помешает. Только вот участники конференции, как раз те самые, кто ждёт внедрения МСУ как манны небесной, в один голос заявили – лучше уж полное отсутствие местного самоуправления, чем нищая и бесправная народная власть. А потому в резолюцию вынесли четыре пункта:

– создавать реальное МСУ можно только через внесение изменений в действующую Конституцию,

– рекомендовать правительству отозвать свой вариант законопроекта,

– сконцентрировать усилия на совершенствовании законопроекта, предложенного депутатом Мажилиса Сериком Абдрахмановым,

– обсуждать в регионах возможности реализации МСУ.

Можно считать, что проект Серика Абдрахманова получил на конференции своего рода вотум доверия – возможно, как меньшее из двух зол. Осталось убедить в этом коллег Абдрахманова по Парламенту.

Ваш прогноз о судьбе законопроектов о местном самоуправлении в РК?

Серик АБДРАХМАНОВ, депутат Мажилиса Парламента РК:

– Я думаю, нам надо постараться убедить Нуреке (Нурсултан Назарбаев, президент РК - Т.Г.). Если убедим Нуреке, значит, закон будет принят.

– Каким образом можно убедить президента?

– Ну, постараться попасть, рассказать самим, чтобы наши идеи не доходили в пережёвывании помощников и всяких советников.

– Как переломить ситуацию с выборами, которые сейчас под полным контролем административного ресурса?

– Нужно, чтобы самоуправление само формировало участковые комиссии. И всё – выборы будут честные.

– Но это получается как замкнутый круг – пока нет честных выборов – нет реального самоуправления. А пока нет МСУ – невозможно провести честные выборы...

– Всё зависит от населения. В 1999 году, когда ЦИК начала рисовать итоги выборов по моему округу, аксакалы вышли на дорогу и перегородили движение транспорту. И потребовали ответить: «Кто украл наши голоса?» Вот так народ должен проснуться и предъявить свои права. В рамках действующих законов. Если народ будет спать – акимы, конечно, будут творить, что хотят.

Галымжан ЖАКИЯНОВ, председатель правления фонда «Гражданское общество»:

– Правительственный законопроект ничего общего с реальным МСУ не имеет. Это просто имитация и, по большому счёту, даже дискредитация идеи МСУ. Законопроект, представленный Сериком Абдрахмановым, ближе к идее самоуправления. Главное отличие в том, что этот проект предусматривает введение самоуправления на всей территории страны, во всех населённых пунктах. А законопроект правительства – он такой расплывчатый, МСУ может появиться в тех местах, где граждане соберутся, захотят. И это их хотение должны инициировать акимы. То есть получается, что аким должен создать себе конкурента. Как вы это себе представляете? Это же нереально. Есть несколько моментов и в проекте Серика Абдрахманова, которые достаточно спорны. В частности, это касается того, что житекши, то есть руководитель местной исполнительной власти, должен избираться представительным органом – кенесом. На мой взгляд, необходимо идти на прямые выборы главы местной исполнительной власти. Проект Абдрахманова – это скорее попытка дать альтернативную точку зрения.

– И каков ваш прогноз этого противостояния?

– Ну, при нынешнем Мажилисе, который полностью подотчётен главе государства, возможен только тот вариант, который есть у него в голове. Что он подумает – то и реализует.

– То есть всё зависит от президента?

– Конечно. Всё зависит от его политической воли.

Материал публикуется в рамках гранта фонда «Сорос-Казахстан» «Мониторинг прозрачности местных бюджетов Костанайской области». Содержание данной публикации отражает точку зрения авторов и не обязательно совпадает с точкой зрения фонда «Сорос-Казахстан».

Тимур ГАФУРОВ