ПРОЕКТ БЫЛ СЫР

Такая нелестная оценка нового правительственного законопроекта «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» прозвучала на конференции, которую в конце прошлой недели организовал в Алматы Центр анализа общественных проблем. В работе конференции приняли участие эксперты по вопросам местного самоуправления из Польши, Чехии, России, Киргизии и Казахстана, депутаты Мажилиса, члены Конституционного совета, представители акиматов, маслихатов и НПО, а также журналисты из разных регионов страны. За ходом дискуссии наблюдал и корреспондент «НГ» Тимур Гафуров.

О том, что очередной проект закона о местном самоуправлении, мягко говоря, сыроват, говорили и отечественные, и зарубежные эксперты. Последние, правда, с дипломатичной оговоркой, что оценивать проект закона в других странах с другими условиями и историей очень трудно для иностранца. Хотя несомненное сходство между проблемами, с которыми в своё время сталкивались и Польша, и Чехия, и Киргизия, а также способами, которыми воспользовались эти страны для их решения, наводит на мысль – либо Казахстан принципиально предпочитает чужим рецептам собственные грабли, либо мы готовимся строить невиданную доселе модель демократии. Впрочем, обо всём по порядку.

МСУ – это вам не МГУ

Право народа Казахстана на создание органов местного самоуправления (МСУ) было прописано ещё в Конституции 1995 года. Эту норму должны были подкрепить соответствующим законом в течение двух лет после принятия Конституции, но прошло уже 11 лет, а мы всё продолжаем рассматривать проекты. И система, которая всё это время нами правит, то есть акиматы и маслихаты, называется местным государственным управлением (МГУ). Вроде бы и отличаются две формы власти одной буквой, а разница между ними, по мнению экспертов, немалая.

– Дело в том, что акимы иерархически подчинены снизу вверх, в результате – их зависимость от вышестоящего начальства и независимость от потребностей граждан, – перечисляет недостатки МГУ директор Центра анализа общественных проблем Меруерт МАХМУТОВА. – Поэтому местное госуправление не несёт ответственности перед населением за уровень и качество услуг.

И дело здесь не только в том, что акимы в Казахстане не избираются, а назначаются. По мнению г-жи Махмутовой, наши выборные маслихаты, будучи встроенными в систему МГУ, также оторваны от повседневных нужд избирателей:

– По закону маслихаты имеют право выразить недоверие акиму. Но ни один маслихат этим правом не воспользовался. При этом нельзя сказать, что ни один из наших акимов не заслужил недоверия.

Так что, если в вашем городе вместо ремонта дорог решили построить очередной фешенебельный объект, а ваши депутаты молча проголосовали за выделение миллионов тенге на стройку века, значит, виноваты, в сущности, не аким и не маслихат, а МГУ, для которого одобрительный глас сверху в сотни раз важнее недовольного бурчания снизу. И здесь мы не одиноки, как отметил специалист Департамента региональных и местных исследований Института социологии Академии наук Чешской республики д-р Михал ИЛЛНЕР, «до конца 70-х – 90-х годов и в Восточной Европе, и в Казахстане существовала советская система, которую надо было заменить системой демократического управления». А его коллега из Польши – д-р Мартин СВЕНЦИЦКИЙ – сформулировал суть новой власти в одной ёмкой фразе:

– Решения должны приниматься на как можно более низком уровне для того, чтобы их можно было эффективно исполнять. А более высокие уровни должны поддерживать органы местного самоуправления в тех случаях, когда они не могут решить проблему. При этом все уровни власти взаимно независимы друг от друга.

Доктор экономики Свенцицкий изучил реформу местного самоуправления не только в теории – он работал и министром первого посткоммунистического правительства Польши, и вице-мэром Варшавы, так что знает на практике проблемы как центральной, так и местной власти. В мае 1990 года поляки выбрали 2500 муниципалитетов: от самых маленьких – на 3000 жителей – до Варшавы, население которой составляет 1 млн. 600 тыс. человек. Несмотря на разницу в размерах работают муниципалитеты по единым правилам – потому что решают одну и ту же задачу: как обеспечить достойную жизнь своим избирателям. А центральная власть, лишённая рычагов влияния на местах, занимается более глобальными вопросами – внешней политикой, национальной безопасностью и вмешивается в дела муниципалитетов только в исключительных случаях, когда, по мнению правительства, мэры нарушают закон. Но и это деликатное вмешательство муниципалитет может обжаловать через суд. Можете ли вы представить, чтобы аким одного из городов Казахстана подал в суд на правительство страны?

Но политическая независимость от вышестоящих уровней власти – ещё не главное достижение европейской демократии. Львиная доля властных полномочий передаётся в органы МСУ одновременно с деньгами, необходимыми на их реализацию. И этими средствами местная власть свободна распоряжаться по своему усмотрению: направить их на ремонт кровли в ветхих многоэтажных домах или на строительство новой школы – это уж как совесть и здравый смысл подскажут. Причём даже субсидии из центра, предназначенные для выравнивания финансового положения регионов, на эту финансовую свободу никак не влияют. Поэтому ни в Чехии, ни в Польше нет привычных для Казахстана целевых трансфертов - на местах лучше знают, что им сейчас нужнее: новый водопровод или озеленение улиц. Поэтому и проблемы неосвоения бюджетных средств, из-за которых в Казахстане ежегодно не используются по назначению миллиарды тенге, в Европе не существует. Да и бюджет здесь формируется снизу вверх, то есть не центральное правительство определяет, сколько отдать на места, а муниципалитеты рассчитывают, сколько им необходимо денег, чтобы обеспечить своим жителям определённый стандарт качества жизни.

В общем, коммунистический лозунг «Всё во имя человека, всё во благо человека» неожиданно реализовался в посткоммунистических странах. Чего они теперь желают и Казахстану. И к чему мы, по идее, должны прийти после принятия правительственного законопроекта о местном самоуправлении.

Как власть делить будем?

И в Чехии, и в Польше деление власти на местную и центральную происходило в несколько этапов: сначала органы самоуправления были выбраны в муниципалитетах, затем – в регионах (краях в Чехии, округах и воеводствах – в Польше). Если муниципалитеты в своей деятельности зависят только от избирателей, то как раз на уровне регионов смыкаются полномочия центра и местного самоуправления. Например, в Чешской республике выборный Совет депутатов края избирает гетмана - главу исполнительной власти. А уже гетман по согласованию с Министерством внутренних дел назначает руководителя регионального правительства – директора крайского офиса.

В Казахстане правительство планирует внедрить другую схему – наряду с уже имеющейся вертикалью акиматов и маслихатов в стране должны появиться новые представительные органы – кенесы, и исполнительные – тор-ага. Такое дублирование власти на местах член Конституционного Совета Аманжол НУРМАГАМБЕТОВ, представитель рабочей группы по формированию местного самоуправления Госкомиссии по разработке и конкретизации демократических реформ в РК, объяснил тем, что в первую очередь закон рассчитан на сельскую местность, а именно на те сёла и аулы, где до сих пор нет органов власти. Хотя уточнил, что предусматривается создание органов МСУ и в городах. Эта позиция вызвала резкую критику со стороны казахстанских политиков. Галымжан ЖАКИЯНОВ, представлявший на конференции движение «За справедливый Казахстан», усмотрел в желании власти привязать местное самоуправление к аулам попытку локализовать процесс народовластия.

– У нас что, – поинтересовался экс-аким Семипалатинской и Павлодарской областей, – демократия только в сельской местности? Или народ не готов к демократии в городах? На деле же получается какое-то двоевластие – аким и тор-ага. Я как человек, имеющий опыт управления, могу сказать, что будут конфликты.

В проекте закона, отметил г-н Жакиянов, нет главного – чёткого разграничения полномочий между разными уровнями власти. В подтверждение чему Меруерт Махмутова привела мнение акима небольшого города Талгара:

– Аким Талгара (который ознакомился с проектом закона о местном самоуправлении – Т.Г.) говорит: «Из 44-х функций, которые будут у тор-ага, 40 функций являются моими. Что тогда мне останется делать, если выберут тор-ага?»

Впрочем, опасения акимов, что они останутся совсем уж без власти, вряд ли оправданны. В отличие от стран Восточной Европы, где муниципалитеты были выбраны одновременно по всей стране, в Казахстане образование местного самоуправления – дело сугубо добровольное.

– Проект не имеет обязательности для всех населённых пунктов, – пояснил Аманжол Нурмагамбетов, – хочет село – делает, не хочет – не делает. Решение принимает орган местного сообщества. Не должно быть компанейщины в введении этого закона.

– Правительство не может быть добровольным, – прокомментировал эту норму законопроекта д-р Марцин Свенцицкий, – то есть одни граждане не могут говорить – у нас будет правительство, а другие – у нас не будет правительства. Местное самоуправление – это обязательный институт, и ему должны подчиняться местные жители автоматически. Добровольное местное самоуправление – абсолютный нонсенс.

Впрочем, по мнению критиков правительственного законопроекта, даже если жители какого-либо села и захотят выбрать кенес, то они могут столкнуться с немалыми трудностями, поскольку процедура рождения будущей власти непосредственно зависит от доброй воли власти нынешней.

– Сам факт, что всё отдано на откуп акимам, вызывает большие сомнения, что граждане вообще смогут воспользоваться своим правом на самоуправление, – заявил Галымжан Жакиянов. – А там, где это будет позволено, либо пройдёт под контролем, либо власти обвинят народ в том, что он не готов к демократии. И последний момент – принципы формирования органов местного самоуправления. И в Чехии, и в Польше прямые, тайные и всеобщие выборы. У нас – сход граждан. Кто их уполномочит, кто будет считать голоса?

Не менее запутанной выглядит ситуация с финансированием местного самоуправления в Казахстане. Если в Чехии и Польше муниципалитеты имеют право, в частности, на определённую законом часть подоходного налога с физических лиц, причём эти деньги автоматически попадают на муниципальные счета, то у нас это всё зависит от правительства, которое само решит, сколько нужно местной власти для выполнения поставленных перед нею новых задач. Так что о финансовой независимости кенесов и тор-ага, похоже, придётся только мечтать.

Чем сердце успокоится?

– У меня напрашивается вывод, что это закон не о развитии, а об ограничении местного самоуправления, – подытожил разбор недостатков правительственного законопроекта Галымжан Жакиянов. – Продолжается тенденция по имитации демократизации нашей страны. Белой нитью через законопроект проходит боязнь реального самоуправления и желание обеспечить тотальный контроль над местным самоуправлением.

Действительно ли казахстанцы рискуют получить дополнительную ветвь власти, фактически не имеющую источников дохода, дублирующую функции акиматов и маслихатов, и при этом априори слабую и зависимую от вышестоящих инстанций? Ответ на этот вопрос можно будет ждать только после рассмотрения правительственного законопроекта в Парламенте.

Пока же Центр анализа общественных проблем предлагает свой вариант решения проблемы: изменить Конституцию, чтобы вывести маслихаты из системы местного госуправления и создать на их основе местное самоуправление, провести выборы акимов районов и городов, предусмотреть в бюджетной системе страны бюджеты МСУ и определить государственный орган, который отвечал бы за проведение реформы власти в Казахстане. В общем, все те меры, которые 10-13-15 лет уже применяли и в Киргизии, и в Чехии, и в Польше.

Мнения экспертов и политиков о проекте закона «О местном самоуправлении в РК»

Булат АБИШЕВ, депутат Мажилиса Парламента РК, член Комитета по аграрным вопросам:
– Происходит подмена – мы избираем кенес, который подотчётен народу, но появляется тор-ага, который подотчётен только кенесу и у которого все полномочия. Кенес, по идее, может отозвать тор-ага. Но механизм этот чётко не прописан. Это выхолащивает всю идею МСУ.

Галымжан ЖАКИЯНОВ, движение «За справедливый Казахстан»:
– Подход к проблеме МСУ я бы назвал лакмусовой бумажкой при определении политического вектора развития любой страны: чем больше демократии, тем более децентрализована власть в этой стране.
Полезнее было бы обеспечить органы МСУ хоть небольшими, но реальными полномочиями – поддержки общественного порядка, благоустройства. Хотя бы дайте право местному самоуправлению разрешать митинги и демонстрации – это может вызвать недоумение у гостей, но для Казахстана этот вопрос очень актуален. Тогда бы хоть на несколько шагов вперёд шагнула наша демократия.
Становление МСУ в Казахстане невозможно без решения проблем государственного устройства. У нас МСУ несовместимо с жёсткой вертикалью власти. Попытка написать законопроект и пропустить его через Парламент – всё равно, что пытаться строить дом с окнами и дверьми, но без фундамента.

Михал ИЛЛНЕР, Департамент региональных и местных исследований Института социологии Академии наук Чешской республики:
– По нашему опыту казалось целесообразным ввести систему одновременно по всей стране – в техническом смысле это было легче. Что касается финансирования, то эти методы могут быть разными, но существует опасение, что идея МСУ будет дискредитирована, так как будут полномочия, но не будет средств для их исполнения. Поэтому хотелось бы, чтобы с самого начала был установлен механизм финансирования.

Асылбек КОЖАХМЕТОВ, председатель президиума Политсовета народной партии «Алга»:
– Наша система всё равно будет производить тоталитарные подходы. Как в анекдоте о военном заводе, который по конверсии перешёл на выпуск игрушек, но всё равно производит пистолеты и автоматы. После управляемой демократии у нас внедряют управляемое местное самоуправление.

Михаил ГОРНЫЙ, исполнительный директор аналитического центра «Стратегия» (Санкт-Петербург):
– Добровольное местное самоуправление – такой власти не бывает. Это не чушь – это просто НЕ власть. Это люди, которые добровольно объединяются для решения какой-либо проблемы. Точно так же, если нет бюджета – нет местного самоуправления. Никакие финансовые планы бюджет не заменят.

Меруерт МАХМУТОВА, директор Центра анализа общественных проблем (Алматы):
– Член Конституционного совета говорит, что местное самоуправление будут создавать там, где до сих пор нет власти. На мой взгляд, создавать органы МСУ там, где нет ни школы, ни ФАПа, ни налогооблагаемой базы – невозможно. Должна быть критическая масса жителей, имеющих работу.

Тимур ГАФУРОВ

версия для печати  
отправить статью по e-mail