МАРЦИН СВЕНЦИЦКИЙ: «ЛЮДИ ДОЛЖНЫ ПОЧУВСТВОВАТЬ, ЧТО ОНИ – ВЛАСТЬ»

Доктор Марцин СВЕНЦИЦКИЙ – экс-мэр Варшавы и экс-министр Польши, а сейчас эксперт по вопросам местного самоуправления (МСУ). Только в этом году он уже дважды приезжал в Казахстан по приглашению Центра анализа общественных проблем, чтобы принять участие в обсуждении наших законопроектов об МСУ.

Секрет эффективности европейских стран, в общем-то, прост:  местная власть имеет полномочия и средства для их исполнения, власть центральная занимается общегосударственными делами и не вмешивается в местные, суд решает неизбежные споры между муниципалитетами и правительством, а парламент устанавливает законы для всех вышеперечисленных структур. Проблема только в том, как заставить работать эту систему и с чего начать.

«Надо убеждать, что МСУ – лучше»

-          С чего в Польше начали строить систему МСУ – с выборов, с законов, с передачи бюджета и полномочий?

-          Всё началось с политической воли правительства Мазовецкого. Потому что МСУ состоит не только в том, чтобы избрать местные власти, нужно, чтобы у этих властей были средства, была собственность и свобода в принятии решений. Я бывал в Украине, Словакии, других странах, у них тоже избранные органы кажутся самоуправлением, но, например, по поводу финансовых ресурсов им надо каждый год спорить с центральным правительством. Кроме этого, у них можно пользоваться недвижимостью, но нельзя её продавать и изменять её функции. Можно сказать, что у них есть МСУ и в то же время нет МСУ.

Так вот, в Польше самое важное было то, что очень много общественных задач – просвещение, транспорт, жилищные ресурсы – были переданы в руки избранных советов, и одновременно были переданы финансовые средства и недвижимость. При таком централизованном управлении, которое у нас было, это был немножко рискованный шаг, но он удался. 

-          Вы говорите о политической воле... Вот, например, в России известный писатель Михаил Веллер вообще предлагает на переходный период ввести должность диктатора, чтобы эту политическую волю он как раз и проявлял. Если нет политической воли сверху – что делать?

-          Надо дискутировать, надо убеждать, показывать примеры, что это МСУ работает в других странах лучше, чем система централизованного управления. И надо мобилизовать сторонников.

-          Хорошо, предположим, что появилась политическая воля, объявлены выборы местного самоуправления. Но в результате к власти на местах приходят те же самые люди. Удалось ли в Польше преодолеть влияние административного ресурса на выборный процесс?

-          В Польше сыграло свою роль то, что существовало независимое от власти движение «Солидарность». И на первых выборах в муниципалитеты в 1990-м году победили гражданские комитеты «Солидарности». Это были идейные люди, не каждый из них оказался хорошим администратором, но они представляли собой другой подход к власти, чем их предшественники.  Во-первых, они были избраны и поэтому подвергались оценке выборщиков. Во-вторых, они пришли не из аппарата, а из оппозиции, из подполья. Для нового посткоммунистического правительства было очень важно, чтобы как можно больше людей внизу почувствовали, что демократия – для них, что они – народ, что они могут избрать, что у них есть власть.

Конечно, большинство старой бюрократии в городских учреждениях осталось, но и они начали работать по-другому.

-          После первых муниципальных выборов в Польше было много протестов по поводу нарушений в ходе предвыборной кампании и при подсчёте голосов?

-          Закон о выборах предусматривает, что в избирательных комиссиях сидят представители общественных комитетов, можно сказать – всех кандидатов. Чётко прописано, как нужно открывать и закрывать урны для голосования, как считать голоса. Кроме этого, существует возможность протестов, которые рассматривает независимый суд. Бывает и так, что протест кандидата суд удовлетворил, но выборы признаются действительными, потому что нарушения не имели значения для результата голосования. Например, если пропало 10 голосов, а разница составила тысячу голосов, то выборы повторять не будут. Но во всех случаях, когда нарушения могли повлиять на результат, выборы были повторены.

Правительство – это бухгалтер

-          Как происходила в Польше передача государственного имущества муниципалитетам? Какие были трудности?

-          Это было очень сложной проблемой. Выяснилось, что не вся государственная собственность в социалистической Польше была «чистой», много госимущества на самом деле оказалось в частных руках. Была образована специальная комиссия, которая рассматривала отдельно каждый объект, это было сделано не в один день, а заняло два-три года. А самые сложные случаи разбирались в судах, и правовой статус в некоторых из них до сих пор не определён. Но все объекты, которые связаны с компетенцией и с функциями местного самоуправления, перешли в руки местных властей. 

-          Какой процент доходов местного самоуправления в Польше составляют доходы от имущества?

-          Около 15%. Есть три вида доходов от недвижимости: налоги, аренда недвижимости и её продажа. В первые годы независимости появилось много коммерческих магазинов, которые взяли имущество в аренду. А потом муниципалитет Варшавы начал продавать эти помещения, продавать квартиры, по которым не было претензий, и землю, которая была не нужна городу.

-          Этот процент дохода от имущества уменьшается или увеличивается с годами?

-          Продажа недвижимости – это такой переходный период, через 20 лет просто не останется земли и жилья, которое можно будет продать. То есть доходы из этого источника будут уменьшаться. Что же касается налогов с недвижимости, то по сравнению с другими странами, например, с  Англией и США, они в Польше не очень высокие. По этому поводу идёт дискуссия, и этот налог может увеличиться.

-          Сколько процентов в местном бюджете могут составлять субсидии из госбюджета?

-          Эта доля может доходить до 50%. Самая большая часть – это субсидия на образование, которая зависит от числа учеников, учителей и классов. Есть чёткая формула, по которой высчитывается размер этой субсидии.

Есть ещё выравнивающая субсидия – самые богатые муниципалитеты по размеру дохода на одного гражданина отдают часть своих доходов самым бедным муниципалитетам. И размер этих субсидий тоже установлен законом, и эти деньги муниципалитеты тоже получают автоматически. Бывает, конечно, что богатые муниципалитеты протестуют, говорят, что выравнивание лишает их стимула развиваться. Но пересмотреть эту норму может только парламент.

-          То есть правительство в Польше – это, фактически, бухгалтер, а не распорядитель доходов?

-          Да, да, да... Хотя существуют, например, национальные дороги или то же метро в Варшаве – здесь центральное правительство может дать или не дать деньги. Национальные дороги есть и в Варшаве, но ими управляет муниципалитет, а деньги на их содержание выделяет правительство. И по размеру этого финансирования между ними ведутся переговоры.

Но это не значит, что и в этих вопросах местные власти полностью надеются на правительство. В последние годы в Варшаве были построены два моста, причём большей частью за счёт местного бюджета. И городские власти очень гордятся тем, что на национальных дорогах мы строим на свои деньги, а горожане очень рады тому, что мосты построены. А вот метро город не может построить сам – на это нужны очень большие вложения. Дотации сюда варьируются из года в год, и каждый год идёт борьба в парламенте – куда лучше дать деньги: на метро в Варшаве или на кольцевую дорогу в Силезии, или ещё на какой-либо национальный проект. Потому что другие муниципалитеты тоже лоббируют в парламенте свои интересы.

Но есть очень много муниципалитетов, которые не получают средств на такие общенациональные проекты, они живут только за счёт того, что автоматически поступает в виде субсидий, и того, что зарабатывают сами.

Больше власти местным властям

-          Ещё один источник местных доходов – это процент от сбора налогов: подоходного с физических лиц и корпоративного с предприятий. Насколько свободны муниципалитеты в том, чтобы регулировать размер этих доходов?

-          Если муниципалитет заинтересован в том, чтобы компании пришли на его территорию и дали работу местным жителям, то ему надо снижать налоги. Тогда и сборы от налогов будут расти.

-          Что может привлечь инвестиции?

-          Безопасность, чистота, медицинское обслуживание и низкие налоги. Например, в Нью-Йорке в 70-х годах прошлого века был кризис, потому что в городе было очень много социальных услуг, и поэтому были очень высокие налоги. В результате все безработные стали приезжать в Нью-Йорк, а все богатые бизнесмены – выезжать из него. То есть город оказался перед угрозой дефолта. И власти были вынуждены снизить расходы.

-          А в Польше были случаи, когда муниципалитеты объявляли банкротами?

-          Я не припомню такой ситуации. Но есть закон, который определяет лимит долга для муниципалитета и размер ежегодного дохода, который необходим для обслуживания данной территории. Если муниципалитет подписывает дорогостоящий проект на строительство моста, то потом у него может не оказаться денег, чтобы платить зарплату учителям. Или муниципалитет может взять кредит в банке на приобретение автобусов для городских маршрутов – это обычная практика. Но все эти долги вместе не могут превысить 60% ежегодного дохода. Если этот лимит превышается, то премьер-министр имеет право отстранить местную власть, ввести на три месяца экстренное управление на данной территории и назначить новые выборы. Но и муниципалитет может оспорить это решение в суде. И суд может решить, что премьер-министр не прав.

-          То есть все споры в Польше в конце-концов замыкаются на суде. Но можете ли вы вспомнить громкие скандалы, связанные с попытками подкупить судью?

-          Громких скандалов не было. Мелкие сомнения были, но крайне редко. Судебная система в Польше независима, и доверие к ней очень высокое.

-          Судьи в Польше избираются или назначаются?

-          Они назначаются президентом, но нет возможности прекращения их полномочий. Все спорные случаи рассматриваются внутренним судебным самоуправлением – ни президент, ни парламент, ни премьер-министр не имеют возможности снять судью с его должности.

-          Можно ли считать реформу местного самоуправления в Польше завершённой?

-          Ну, это процесс, и он идёт постоянно. Сейчас много говорится о том, что в некоторых вопросах слишком много центрального регулирования. Например, система мотивации учителей настолько зависит от центрального правительства, что муниципалитет часто не имеет возможности уволить учителя, который плохо работает, и принять такого, который будет работать хорошо. В общем – надо дать больше власти местному самоуправлению, и дискуссии по этому поводу не прекращаются. 

Марцин Свенцицкий, доктор экономики, экс-министр экономического сотрудничества с зарубежными странами в правительстве Тадеуша Мазовецкого, бывший мэр Варшавы (Польша).

Совет Европы доверил ему распространение польского опыта административных реформ в других странах, которые находятся в процессе демократических реформ. Работал советником президента Литвы, был координатором деятельности ОБСЕ по Центральной Азии.

Материал публикуется в рамках гранта фонда «Сорос-Казахстан» «Мониторинг прозрачности местных бюджетов Костанайской области». Содержание данной публикации отражает точку зрения авторов и не обязательно совпадает с точкой зрения фонда «Сорос-Казахстан».

Тимур ГАФУРОВ